1970—2000: «политика идеалов» по всему фронту

Как мы уже видели ранее, с приходом к власти в Норвегии в 1965 г. коалиции несоциалистических партий тон официальных политических заявлений в отношении конфликта между Востоком и Западом изменился. Это изменение было еще заметнее, когда речь шла о событиях, не затрагивающих Норвегию непосредственно, но вступавших в конфликт с главными ценностями норвежцев: миром, демократией и правами человека¹. Возможно, это отчасти связано с появлением телевидения: Норвежская государственная телерадиовещательная корпорация начала регулярные передачи в 1960 г. Вот хотя бы один пример: Ион Линг, занимавший пост министра иностранных дел с 1965 по 1970 г., без колебаний подвергал резкой публичной критике федеральное правительство Нигерии в ходе конфликта с отделившимся государством Биафрой. Телевизионные «картинки» плачущего лидера Биафры полковника Оджукве или страданий гражданского населения региона произвели глубокое впечатление на норвежскую общественность, а церковные благотворительные организации открыто встали на сторону Биафры. В какой-то момент их давление едва не привело норвежское правительство к признанию независимости мятежного государства, а значит — к прямому вовлечению в конфликт. В том, что касается событий в Европе, Норвегия твердо осудила так называемый «путч черных полковников», свергнувших демократически избранное правительство Греции в 1967 г., и возглавила движение за привлечение военной хунты к ответственности в Комиссии по правам человека при Совете Европы.

После 19 лет пребывания у власти правительства НРП Хальварду Ланге пришлось передать портфель министра иностранных дел Йону Лингу (на снимке слева) — представителю Консервативной партии. Победившая коалиция несоциалистических партий пришла к власти на волне широко ощущавшейся «необходимости перемен». Сегодня, однако, можно сказать, что в деятельности нового правительства преобладал элемент преемственности, и в том, что касается внешнеполитического курса, изменения коснулись скорее стиля, чем содержания.

Неудивительно, что в насыщенной радикализмом атмосфере конца 1960-х — начала 1970-х гг. главным объектом протестов по всему миру стала война США во Вьетнаме. Хотя в Норвегии эти протесты носили скромный характер по сравнению с лихорадочным накалом страстей в Швеции, где премьер-министр Улоф Пальме солидаризировался с демонстрантами, они затронули разные слои населения. Одни рассматривали эту войну с точки зрения малой страны, борющейся с западным империализмом за свою независимость. Другие, не без влияния антиамериканских настроений, видели в ней иностранное вмешательство в гражданскую войну между силами прогресса, пусть и не демократическими, и непопулярным полуфеодальным режимом, держащимся у власти за счет американской военной мощи. Третьи просто приходили в ужас, видя на телеэкране сожженные деревни, убитых и раненых мирных жителей, и хотели, чтобы бойня прекратилась. Поскольку Норвегия была одним из ближайших союзников Соединенных Штатов, правительство воздерживалось от публичной критики действий американцев. Однако в 1967 г. министр иностранных дел Люнг с трибуны Генеральной Ассамблеи ООН выступил с критикой войны США во Вьетнаме и призвал к началу переговоров. В его действиях отразился рост оппозиции политике Соединенных Штатов внутри самого правительства, особенно со стороны министров — членов либеральной партии «Венстре». НРП не могла ограничиться просто критикой. Когда НРП вновь пришла к власти в 1971 г., Норвегия первой из стран НАТО признала Северный Вьетнам, невзирая на резкие протесты американцев, которые испробовали все средства, вплоть до отзыва посла «для консультаций».

Возмущение, которое вызвала в Норвегии гражданская война между Нигерией и отделившимся государством Биафрой, было во многом связано с появлением общенационального телевидения. Благодаря новому СМИ, люди видели на экранах страдающих детей, и это способствовало возникновению широкомасштабного проекта помощи, осуществлявшегося организацией «Церковная чрезвычайная помощь». Сочувствие народу Биафры на одном из этапов чуть было не побудило правительство признать независимость мятежного региона.

В 1970-е гг. Норвегия даже начала проявлять активный интерес к политическим событиям на «задворках» самих США — в Центральной и Южной Америке. Норвежцы с большой симпатией отнеслись к правительству Сальвадора Альенде, пришедшему к власти в Чили в 1970 г. Естественно, что военный путч генерала Пиночета и беспощадное преследование демократической и социалистической оппозиции вызвали бурю возмущения. После некоторых колебаний норвежцы разрешили беженцам, спасающимся от репрессий, укрываться в посольстве Норвегии в Сантьяго, а затем многие из них получили политическое убежище в Норвегии. Стремление поддержать решение многочисленных проблем региона по социал-демократической модели позднее привело к установлению тесных дружеских отношений с Майклом Мэнли, занимавшим пост премьер-министра Ямайки с 1972 г. до отстранения от власти в 1980 г. Из-за своих социалистических взглядов и дружбы с лидером соседней Кубы Фиделем Кастро он отнюдь не пользовался симпатией в Соединенных Штатах. Но руководство НРП и премьер-министр Одвар Нурдли видели в нем героя-первопроходца, пытающегося решить проблемы Латинской Америки социал-демократическими методами. Норвегия предоставила правительству Мэнли экономическую помощь и осуществила ряд инициатив по сотрудничеству в области судоходства и промышленности, но «лоск» Ямайки скоро померк.

В Норвегии, как и во всем мире, начиная с 1965 г. нарастала волна маршей протеста против войны США во Вьетнаме. Это движение стало ядром, вокруг которого сплачивались левые политические силы. На снимке: демонстранты направляются к зданию посольства США в Осло, неся транспарант с требованием «Остановить убийства во Вьетнаме!»

После этого внимание норвежцев переключилось на Никарагуа, где в 1979 г. радикальное сандинистское движение свергло репрессивный режим Сомосы. Правительство НРП приняло активное участие в усилиях Социалистического интернационала по укреплению демократического элемента в рядах сандинистов и твердо выступило против интервенционистской политики администрации Рейгана в поддержку вооруженной оппозиции, боровшейся с правительством Ортеги. Мнения по этому вопросу членов несоциалистического правительства, пришедшего к власти в Норвегии в 1981 г., разделились, а у премьер-министра Коре Уиллока возмущение вызывали как политика США в отношении Никарагуа, так и промосковская ориентация Ортеги. И все же г-же Рейдун Брушлеттен, представительнице Консервативной партии, занимавшей в этом кабинете пост министра по делам помощи развивающимся странам, удалось «протолкнуть» экстравагантную идею об отправке в Никарагуа «корабля мира» в качестве символа поддержки Норвегией сандинистского правительства. Однако в течение 1980-х гг. при широкой поддержке общественности акцент все больше делался на гуманитарной и экономической помощи, столь необходимой народу Никарагуа: эта помощь продолжалась и в следующем десятилетии независимо от политической окраски норвежских и никарагуанских правительств.

Политическая активность сменявших друг друга норвежских правительств в поддержку левоцентристских, а еще предпочтительнее — социал-демократических движений и правительств, или освободительных движений, борющихся против ненавистного колониального господства, отражала искреннюю убежденность в том, что именно эти силы дают своим странам надежду на лучшее будущее. При этом Норвегия часто расходилась со многими своими союзниками, и не в последнюю очередь с Соединенными Штатами, чье стремление к сохранению стабильности зачастую побуждало Вашингтон поддерживать авторитарные режимы. Временами, однако, Норвегия вступала в противоречие сама с собой. Иногда проповедуемые страной идеалы оказывались в конфликте не только с заинтересованностью в поддержании связей с союзниками, но и с ее собственными материальными или экономическими интересами. Оба эти противоречия проявились в ходе кампании, которую вела Норвегия против апартеида в ЮАР, и, хотя и в меньшей степени — в аналогичных акциях, направленных против режима белого меньшинства в Родезии. Антирасистская позиция Норвегии не вызывала сомнений. Но немалая часть грузов в этот регион перевозилась на норвежских судах, особенно танкерах, и в связи с этим на первый план выдвинулись аргументы тех, кто скептически относился к идее об авангардной роли Норвегии в кампаниях бойкота или осуждения репрессивных режимов. Такие кампании, если они не осуществлялись как часть широких международных усилий с участием великих держав, в лучшем случае оставались безрезультатными, а в худшем — наносили ущерб норвежским интересам. «Сольные выступления» Норвегии, утверждали скептики, — это всего лишь капля в море. Кнут Фрюденлунд, министр иностранных дел Норвегии с 1973 по 1981 г., а затем — с 1986 г. до своей скоропостижной смерти год спустя, более реалистично, чем большинство других политических лидеров, относился к роли Норвегии и ясно видел опасность ситуации, когда политический курс диктуется общественным мнением внутри страны, а не его предполагаемыми результатами на международной арене:

«Министр иностранных дел не может не откликаться на эти требования норвежского общественного мнения и политической жизни Норвегии. Но высокий пост в исполнительной власти постоянно связан с принятием трудных решений, следующих одно за другим. При этом сталкиваешься и с другими аспектами проблем. Активная борьба за права человека может осложнить наши отношения с другими странами. Это означает также, что, когда мы вмешиваемся в дела других стран, страдают интересы Норвегии в иных сферах. Нельзя не заметить и еще одного: то, что мы сами считаем правым делом и выражением нравственной позиции, другие страны и народы могут рассматривать как морализаторство и проявление самонадеянности»².

«Пакеты» экономической помощи, которыми, как правило, сопровождались заявления Норвегии в поддержку той или иной страны, вызывали куда меньше противоречий, чем словесный политический активизм в форме указаний другим государствам, что им следует делать. Страны-получатели, естественно, были благодарны за помощь, особенно если это были деньги, выделяемые без дополнительных условий, или техническое содействие, соответствующее их собственным идеям в области развития. Долгое время «философия» норвежских программ помощи заключалась в том, что попытки навязывать стране-получателю представлений донора о том, что ей необходимо, смахивает на неоколониализм, и этого следует избегать. На практике, конечно, верх зачастую одерживали ценности и идеи самих норвежцев. В соответствии с общемировой тенденцией, помощь Норвегии развивающимся странам в полную силу развернулась с конца 1960-х гг., когда под эгидой Министерства иностранных дел было создано специальное агентство под сокращенным названием «НОРАД» (NORAD). Одной из его задач была координация работы частных организаций, которые постепенно приобрели важную роль в этой сфере и через которые проходила немалая часть постоянно растущих ассигнований на помощь развивающимся странам. Это в дальнейшем привело к возникновению системы, названной в 1990-х гг. «норвежской моделью»: тесному сотрудничеству между государственными органами, исследовательскими учреждениями и неправительственными гуманитарными организациями. Помощь развивающимся странам вскоре приобрела неимоверную популярность в глазах общественности, и политические партии начали соревноваться в том, какая из них предложит более амбициозные цели в распределении средств, выделяемых на эти нужды. Благодаря притоку средств от добычи нефти, у Норвегии появились новые возможности проявить щедрость, и в 1982 г. она выполнила свое обещание, став одной из первых стран, выделивших 1% ВНП на помощь развивающимся странам.

За долгий период пребывания на посту министра иностранных дел (1973—81 и 1986—87 гг.) Кнут Фрюденлунд продемонстрировал не только недюжинный профессионализм, основанный на опыте дипломатической службы, но и глубокое понимание международных отношений во всей их сложности. Он обладал непредвзятым, аналитическим складом ума, что поначалу не слишком нравилось наиболее доктринерским фракциям НРП. Но спокойствие и непринужденность позволяли ему успешно «наводить мосты» между различными политическими силами в бурный период конца 1970-х гг.

Несмотря на принципиальную позицию Норвегии в поддержку многосторонней помощи в рамках ООН, все большее значение в ее деятельности стали приобретать двусторонние программы. В этом случае могла выигрывать норвежская промышленность, и страна приобретала больший авторитет и «мягкую силу», поскольку проекты помощи осуществлялись под норвежским флагом. Тем самым усилия Норвегии в этой области становились заметнее как внутри страны, так и за рубежом. Голоса критиков в Норвегии, утверждавших, что помощь, сопровождаемая дополнительными условиями, отдает патернализмом и эгоизмом, звучали по-прежнему громко, и Норвегия долгое время сопротивлялась общемировой тенденции привязки помощи к закупкам ее получателями норвежской продукции на коммерческой основе. Эта решимость, однако, ослабевала в те моменты, когда экономические неурядицы приводили к безработице в экспортных отраслях норвежской промышленности. Ярким примером в этом отношении стал кризис в судостроительной промышленности в 1970-х гг., который правительство решило преодолеть за счет предоставления субсидируемых и гарантированных государством займов развивающимся странам, желающим закупать норвежские суда. Внешне эта схема казалась чрезвычайно успешной — портфели заказов судостроительных компаний моментально заполнились. После этого в качестве гарантии займов были выделены громадные суммы. Но к 1980 г., когда программа была свернута, стало очевидным, что большая часть этих средств потеряна безвозвратно, поскольку увязшие в долгах развивающиеся страны были не в состоянии вернуть займы. К тому же построенные суда зачастую не соответствовали потребностям развивающихся стран.

Постоянно приходилось сталкиваться с острой проблемой выбора достойных стран-реципиентов. Очевидным критерием здесь была потребность в помощи, но, поскольку таких нуждающихся стран было множество, приходилось делать отбор, в ходе которого учитывались политические соображения. Одним из первых примеров такого отбора стала Ботсвана, чтобы содействовать ее освобождению от господства ЮАР. Присутствовали и более прагматические мотивы: например, одними из первых африканских стран, получивших помощь, стали Танзания, Кения и Уганда — они, как и Индия, были англоязычными и имели относительно эффективный административный аппарат. Но вскоре Уганда была исключена из этого списка, когда политика Иди Амина повела страну к полному опустошению. В 1972 г. правительство Браттели придало определенным политическим соображениям статус официальных критериев. Предпочтение отныне отдавалось странам с четкой ориентацией на развитие и стремлением к социальной справедливости. Еще более противоречивым было положение, позволявшее оказывать помощь народным движениям, борющимся за национальную независимость. Добавленные позднее критерии соблюдения прав человека и демократизации споров не вызывали, но о какой из потенциальных стран-кандидатов можно было сказать, что она соответствует этим требованиям?

Таким образом, норвежская помощь развивающимся странам продолжала увеличиваться, превращаясь в сложнейшее «лоскутное одеяло» из проектов в разных странах. В то же время начали появляться и сомнения относительно результатов и эффективности этих в общем-то огромных расходов. Амбициозная задача — выделение на помощь развивающимся странам 1% ВНП — привела к тому, что большие суммы надо было срочно тратить, порой на случайно выбранные проекты. Оценки эффективности конкретных проектов заставляли задуматься, а в некоторых правых кругах служили почвой для осуждения всей концепции помощи развивающимся странам. Одним из самых громких провалов стал проект развития рыболовства на озере Туркана в Кении. Отсутствие достаточных рыбных ресурсов и неравномерное поступление воды привели к тому, что построенный современный завод по замораживанию рыбопродуктов просто не мог функционировать, что, возможно, было и к лучшему: ведь в стране не было грузовиков-рефрижераторов. Да и мороженая рыба в любом случае была бы недоступна простым кенийцам из-за высокой цены. Тем не менее, поддержка норвежским обществом идеи помощи развивающимся странам остается неизменно твердой и по сей день, что лишний раз свидетельствует о силе «миссионерского импульса». В 1990-е гг. в этой области утвердилась новая философия, делавшая упор на ответственность страны-реципиента за свою часть работы по успешной реализации различных проектов в сотрудничестве со страной-донором, в том числе и за создание институциональной инфраструктуры в качестве гарантии, что средства не будут потрачены впустую.

Примечания

1. Дальнейшее изложение во многом основывается на новаторском исследовании Рольфа Тамнеса по рассматриваемому периоду. См. Rolf Tamnes, Oljealder 1965—1996 (Vol. 6, Norsk Utenrikspolitikks Historie), Oslo 1997.

2. Цит. по тексту его лекции «Права человека в норвежской внешней политике: что мы можем и что мы должны делать», прочитанной 23 мая 1984 г. и воспроизведенной в мемориальном издании выступлений Фрюденлунда под редакцией его преемника Торвальда Столтенберга, опубликованном под названием En bedre organisert verden (Oslo 1987). P. 274, 78.